“Боятся конкуренции в Таможенном союзе, а в ВТО, когда вступим, что будет? То же самое. Поэтому закаляться надо в конкуренции” – свежая реплика президента РК Нурсултана Назарбаева, адресованная национальному бизнесу на последнем заседании Совета национальных инвесторов. К сожалению, это одна из немногих официальных оценок перспектив казахстанского бизнеса во Всемирной торговой организации, куда страна стремится попасть с 1996 г.
Официальный ресурс – “Информационный центр по вопросам вступления Казахстана в ВТО” – дает краткую справочную информацию об организации и порядком устаревшие новости о переговорном процессе. Экономисты и юристы, берущиеся комментировать тему, также лишены сколько-нибудь полной информации, поскольку единственный источник ее – казахстанская группа переговорщиков – делится сведениями очень редко.
Тем временем дата присоединения Казахстана к этой организации приближается: разные источники в Астане, Москве и Женеве (где располагается штаб-квартира ВТО) говорят, что событие должно состояться до конца года. “Эксперт Казахстан”, регулярно освещающий тему внешнеторговой деятельности страны, попробовал проанализировать, насколько серьезно участие в ВТО скажется на ключевых секторах национальной экономики, какие эффекты может породить принятие правил и процедур организации. В конечном итоге эта статья – попытка начать конструктивную экспертную дискуссию о развитии казахстанского бизнеса в условиях индустриализации, с одной стороны, и снятии барьеров для доступа импортеров на внутренний рынок – с другой.
Этот материал – плод обобщения и интерпретации всей совокупности изученной информации по теме присоединения РК к ВТО: официальных документов ВТО, статистики и аналитики внешнеторговой деятельности Казахстана, тезисов госполитики в сфере развития экспорта, мнений российских экспертов из научной среды, специализирующихся на различных аспектах деятельности ВТО. А также официальных и неофициальных мнений чиновников ВТО, высказанных во время встреч с ними.
ВТО – классическая международная организация. Она образована как бюрократическая надстройка для реализации многосторонних соглашений в области торговли. Поэтому ее основная задача – как можно меньше действовать самостоятельно, как можно больше инициативы отдать участникам. В Марракешском соглашении (документ об учреждении ВТО, подписанный 128 странами в 1994 г., содержащий в приложении ссылки на 15 многосторонних соглашений или трактовку их отдельных статей, регулирующих различные аспекты внешнеторговой деятельности) прямо прописано, что ВТО исполняет функции переговорной площадки, глобального торгового форума. И лишь один инструмент ВТО – разрешение споров в Dispute Settlement Body (DSB) – является строго административным и наднациональным.
Специалисты выделяют три ключевых соглашения из списка прикрепленных к Марракешскому: GATT – Генеральное соглашение по торговле товарами, GATS – Генсоглашение по торговле услугами, TRIPS – Соглашение об аспектах интеллектуальной собственности, связанных с торговлей. Собственно, из GATT – программного соглашения организации, принятого еще в 1947 г. – и выросла ВТО. Принципы деятельности организации проистекают из ее цели. При этом надо заметить, что формулировки этих принципов – это не минимальный стандарт, а скорее границы, очерчивающие идеал либерализации торговли.
ВТО держится на принципе наибольшего благоприятствования (most favored nation – MFN; ст. 3 GATT): страна, покупающая за рубежом товары или услуги, обеспечивает одинаковые торговые преимущества для всех импортеров. Иными словами, нельзя снизить или повысить ввозную пошлину на какой-либо продукт для одного члена ВТО, чтобы ставка не распространилась автоматически на всех. Кроме того, всем импортированным товарам на территории страны предоставляется режим не менее благоприятный, чем местным.
Второй принцип – торговля должна регулироваться преимущественно тарифными методами. Проистекающий из этого третий принцип: члены отказываются от количественных и иных ограничений и выступают за прозрачность торговой политики. Торговые споры, возникающие между сторонами, решаются путем консультаций и переговоров.
Тут кроется серия исключений. К примеру, все чиновники организации, новые члены которой вынуждены снижать уровень ввозных пошлин, всячески открещивались от фритрейдерства как главной для организации идеи. Ничего подобного призыву “Даешь свободную торговлю!” нет ни в учредительных документах, ни в журналах и растяжках в штаб-квартире ВТО. Безусловно, ВТО, основываясь на корпусе знаний экономической науки, выступает за тотальное снижение ставок ввозных пошлин, но никак не обязывает делать это. Здесь уживаются и Кыргызстан со средним ввозным таможенным тарифом в 4%, и США с 5%, и Аргентина с Бразилией с 13%, и Пакистан с Индией и Кореей с 15%, и Польша с 18%.
Еще интереснее с квотами. Статья 9 GATT недвусмысленно говорит о недопустимости количественных ограничений при экспорте или импорте, однако статья 12 оговаривает возможность введения квот, если происходит ухудшение платежного баланса, вызванное неограниченным ввозом тех или иных товаров. А статья 13 разрешает “недискриминационное применение количественных ограничений”, если в квотах отражено соотношение импортеров. Далее – в 19-й статье разрешается вводить квоты, когда в результате снижения ставок тарифа наплыв импорта наносит ущерб (или есть угроза такого ущерба) национальному производителю. Именно этими пунктами грамотно воспользовались в Евразийской экономической комиссии (ЕЭК), введя в начале прошлого года спецзащитные пошлины, а затем и временные (на три года, до 2016 г.) квоты в отношении импортной уборочной техники.
Впрочем, за либерализацию в ВТО действительно борются, не уставая созывать министерские конференции в рамках текущего Дохийского раунда (с 1947 г. это девятый по счету) переговоров. Этот раунд стартовал в 2001 г., когда чиновники ВТО задумали решить главное противоречие организации: формально по GATT субсидии признаются делом вредным, но ВТО с оговорками допускает субсидирование аграриев. Итогом Дохийского раунда должен был стать, среди прочего, отказ от агросубсидий. Но даже после прошлогодних переговоров в Бали, результаты которых позиционировались как прорывные, никаких принципиальных сдвигов в этом направлении не произошло.
“Входить по одному с поднятыми руками” – именно такой девиз, кажется, будет наиболее справедливым для отдела принятия новых членов (Accession Division – AD). В соответствии со статьей 12 Марракешского соглашения, в организацию может вступить только одно государство или отдельная таможенная территория. Под ОТТ в ВТО понимают территории, обладающие автономией во внешнеторговой деятельности: Гонконг и Макао. К таможенным союзам это не относится.
Сотрудник AD ВТО не удержался, чтобы рассказать анекдот на эту тему: “После принятия решения о создании ТС в 2009 г. премьер-министр РФ Владимир Путин объявил, что в ВТО все три страны будут вступать вместе и на одних условиях. К этому времени переговорщики РФ и РК давно работали по своим повесткам и выходили на договоренности с разными условиями. Именно их в первую очередь и шокировало заявление Путина; члены российской переговорной группы звонили коллегам в AD, пытаясь понять, как теперь быть. А бюрократы организации сами не соображали, что происходит, и только разводили руками.
Пока в Кремле осознали, что других вариантов, кроме как вступать по отдельности, процедура ВТО не предусматривает, прошло около года. После этого процесс присоединения возобновился в старом формате. Но время, которое можно было потратить на переговоры, было упущено”. В то же время источник из группы российских переговорщиков отрицает, что заявления Путина затянули присоединение РФ: на то, как он говорит, было много исключительно бюрократических причин.
Средний период приема страны в ВТО – 10 лет, но у многих процесс присоединения затягивается на более длительное время. Например, Алжир присоединяется к положениям GATT, а затем и к Марракешскому соглашению, уже 27 лет. На сроки влияет масса факторов – от политической воли руководства и экономической конъюнктуры до темпов устранения недочетов в местном законодательстве.
Но самое сложное, конечно, договориться со всеми остальными членами организации, согласовать все тарифные позиции. После вступления в ВТО вернуться к старым методам защиты, в том числе и к повышению ставок ввозных пошлин, уже не удастся. Как замечает доктор экономических наук и профессор МГИМО-Университета Татьяна Исаченко, условия присоединения – билет за доступ на свой рынок, который нужно продавать с максимальной выгодой.
Спорный вопрос – затянуло или нет присоединение РФ и РК создание ТС. Аргументированно сказать можно только одно: евразинтеграция точно не ускорила вступление Казахстана в ВТО. Если говорить исключительно о казахстанском векторе в ВТО, то образование ТС, например, вынудило РК сделать бессмысленный круг игры со ставкой ввозного тарифа. В 2009 г. средняя ставка ввозного таможенного тарифа РК находилась на уровне 6,2%, в 2010 г. с принятием единого таможенного тарифа ТС она выросла до 10,6%. Но в 2012 г. Россия стала членом ВТО и по своим обязательствам начала снижать ставки у себя, а по сути – на всей территории ТС. В результате к этому году РК имеет средний тариф в 6,8%, а к 2015 г. вернется к 6%.
Хотя ВТО поощряет создание таможенных союзов и различных форм региональной интеграции (Regional Trade Agreement – RTA), когда просишь этих деликатных и добродушных бюрократов уточнить, в каком правовом статусе находится ТС и ЕЭП, заметно, что волосы на их головах встают дыбом. Квалифицировать ЕЭП как RTA они формально не могут, поскольку по GATT такие соглашения заключают члены ВТО (но ни одна из трех стран на момент создания ТС в ВТО не участвовала). Кроме того, чтобы оформить правовой статус евразинтеграции, им нужно, чтобы члены предоставили переведенные союзные документы. Пока же в ВТО путаются, что именно считать евразийской RTA – ТС, ЕврАзЭС или зону свободной торговли СНГ. Астане носиться с квалификацией ТС просто недосуг, а российская сторона, по-видимому, намеренно не хотела получать лишнюю головную боль. По нормам ВТО, RTA – это соглашение формата “ВТО плюс”, когда вы берете во взаимной торговле повышенные обязательства, но не имеете права дискриминировать других членов, лишать их режима наибольшего благоприятствования. Однако именно с этого и начинался ТС.
Пару слов следует сказать об особенностях процедуры работы самого влиятельного органа ВТО – DSB. Алгоритм спора следующий: недовольная той или иной мерой страны-партнера страна-член ВТО начинает консультации для внесудебного разрешения спора. Опыт организации показывает, что свыше 60% споров удается решить на этом этапе. Те же, кто не смог договориться, выносят разбирательство на панель арбитров (из состава экспертов-представителей третьих стран). По итогам панели составляется доклад, который утверждается у обеих сторон: либо претензии истца отклоняются, либо ответчику предлагается произвести мероприятия по удовлетворению иска. Также проигравшей стороне дается время на апелляцию. За 19 лет организация провела 474 спора, средний срок разбирательства – год, на апелляцию дается два месяца.
В процедуре примечательно то, что любой член может вызвать на суд любого, а не только того, с кем имеет взаимную торговлю. К примеру, присоединившаяся к ВТО в 2008 г. Украина в 2012 г. вызвала на панель Австралию в ответ на то, что Канберра ввела дискриминирующие требования упаковки табачных изделий. Пока этот спор находится в фазе переноса на панель, 36 стран присоединились к “табачным прениям” в качестве третьей стороны – кстати, неплохой способ поднабраться опыта, понаблюдать, как судятся другие. Например, россияне уже вошли в 20 споров третьей стороной.
Задача ВТО – предельно деполитизировать торговые споры, однако они ничего не могут сделать с серией принципиальных торговых конфликтов, когда страны пытаются вывести вводимые ограничения в разряд исключений (статья 20 GATT), где содержится широкий круг условий для введения торговых ограничений – от защиты общественной морали до защиты жизни и здоровья людей и животных.
Хороший пример длинных разбирательств – спор об ограничениях на импорт мексиканского тунца, введенных Штатами. Американцы доказывают, что в мексиканские сети вместе с тунцом попадают дельфины, а этого никак нельзя допустить. Спор продолжается второй десяток лет: DSB подтверждает правоту Мехико, но американцы делают новые ограничительные приемы, и вновь продолжается суд.
Казахстанские переговорщики в ВТО часто критикуются за то, что страна так долго не может присоединиться к организации. Казалось бы, это же должно смущать прагматичных бюрократов в Женеве, но они неожиданно противоположного мнения. “Вас не должно смущать, что вы вступаете в ВТО так долго, – откровенно высказался один из чиновников ВТО. – Поймите: у нас довольно жесткие условия и много заинтересованных сторон. Если бы Штаты попробовали вступить в организацию сегодня, не думаю, что их бы приняли”.
В ВТО прекрасно понимают, насколько болезнен для любой экономики процесс принятия на себя обязательств, связанных с ослаблением поддержки национального бизнеса. Общаясь с чиновниками ВТО, повсеместно можно услышать слова “No pain, no gain” (“Нет боли – нет доли”, “Без труда нет плода”), большее количество вариаций этой пословицы и частоты использования слова “боль” можно услышать, пожалуй, только по ходу прохождения курса молодого бойца. Некоторые реплики чиновников ВТО позволяют задуматься, а не отговаривают ли они неприсоединившихся связываться с организацией: “We offer a pain of domestic reforms” (“Мы предлагаем болезненные внутренние реформы”), “Countries are not happy with us” (“Страны несчастливы с нами”).
C 1996 г. рабочая группа по присоединению Казахстана к ВТО собиралась уже 18 раз. На повестке дня у нее было около полусотни двусторонних соглашений: 30 – о торговле товарами и 14 – о торговле услугами. Для сравнения: России, переговоры которой заняли 18 лет, с 1993 г. по 2011 г., нужно было согласовать почти вдвое больше – 57 соглашений о торговле товарами, 30 – о торговле услугами.
Текущую ситуацию по переговорам в ВТО на недавней пресс-конференции в Службе центральных коммуникаций описала министр по делам экономической интеграции Жанар Айтжанова: Казахстан добился сохранения действующего режима для своих СЭЗ и свободных таможенных складов до 1 июля 2017 г., режима промышленной сборки автомобилей – до 1 июля 2018 г. Фактически это те же условия, что выторговали себе россияне. Астане же удалось выбить себе довольно благоприятные условия по казсодержанию (local content) – требования местного содержания в услугах Казахстан сохраняет за собой после присоединения, а вот регулировать уровень местных товаров в закупках недропользователей, нацкомпаний и госорганов сможет только на протяжении 6 лет. “За это время правительство должно выработать другие меры поддержки”, – безо всякого лукавства заметила Айтжанова.
Министр выделила три нерешенные пока переговорщиками проблемы. Первая лежит в плоскости санитарных и фитосанитарных стандартов, перекрывающих доступ канадского и европейского мяса на казахстанский рынок. Решение здесь должна найти Евразийская экономическая комиссия, которой делегирован этот блок работы в рамках ЕЭП. Не без участия ЕЭК предстоит гармонизировать образовавшиеся противоречия в ставках импортных пошлин между РК и РФ: Астана по присоединении возьмет более низкие ставки на ввоз медикаментов, производственного оборудования, воздушных судов и деталей к ним.
Третья проблема – субсидирование сельского хозяйства. “Ведутся переговоры, которые отразят долгосрочные планы субсидирования казахстанского агробизнеса”, – отметила глава Мининтеграции. Айтжанова уже неоднократно подчеркивала, как важно для Астаны сохранить уровень финансирования сельского хозяйства в рамках программы “Агробизнес-2020”, за 7 лет выполнения которой (до 2020 г.) государство вкачает в национальный агропром около $20 млрд. Согласно плану вливаний в рамках “Агробизнеса”, РК нужно отстоять средний уровень субсидий в $2,5 млрд. в год. А если не учитывать разброс годовых бюджетов программы (2014 г. под лимит в рамках ВТО уже не подпадает; минимум в 2015 г., $1,9 млрд., максимум в 2020 г. $2,95) – $3 млрд. По примеру россиян, лучше выторговать сумму на $0,5 млрд. больше: это не обязывает правительство искать всю сумму (ее может и не быть), но дает люфт, который никому никогда не вредил.
Что дает участие в ВТО? Послушаем мнения россиян и чиновников организации.
Минусы участия в организации – на поверхности, их повторяют все, вторя друг другу: усиление конкуренции на внутреннем рынке, ослабление государственного вмешательства во внешнюю торговлю, необходимость подгонять собственные нормы под международные правила. Последний пункт присутствует и в списке плюсов, о которых любят говорить в Женеве. ВТО предлагает логичные, понятные и прозрачные процедуры.
К примеру, если вы хотите ввести спецзащитные ограничения, то вам надо изучить финансовую отчетность своих экономических агентов и показать ущерб. Таким образом стимулируется открытость местных компаний. Правила GATT обязывают отчитываться перед партнерами о каждой введенной субсидии и о влиянии, которое она может оказать на экспорт с этой территории и импорт на нее. Сама ВТО, похоже, стремится стать эталоном прозрачности: в штаб-квартире нет ни одного закрытого на ключ помещения, кроме туалетных комнат, да и то временами, а бюрократы сидят в кабинетах с открытыми прозрачными дверями.
Также у страны появится наиболее действенная из существующих процедура ведения торговых споров. И судиться можно будет со всеми, даже с партнерами по Евразийскому экономическому союзу (ЕАЭС), как это делают США, Канада и Мексика, состоящие в NAFTA.
В ВТО видят пользу экономикам стран-членов даже из-за снижения импортных пошлин. В чем она заключается? Стране выгодно снижать импортные тарифы только в одном случае: если она видит, как может вклиниться в цепочку создания добавленной стоимости. Расхожие примеры – Самоа, где стоит завод по производству комплектующих для Toyota, и Коста-Рика, производящая микрочипы. Считается, что такой формат подходит для бедных стран, у которых нет ресурсов.
Подчеркнем: представления о выгодах такой схемы присущи либеральным экономистам. Левые видят в процессе т. н. “игру на спуск”, которая позволяет индустриально развитым богатым государствам снизить издержки производства за счет дешевого труда заморских рабочих. Поскольку конечный продукт от этого в цене не теряет, а большая часть добавленной стоимости остается, например, в Японии, такой расклад устраивает всех. Правда, до того момента, пока стоимость труда самоанцев не приблизится к японской.
Российская позиция относительно преимуществ работы в организации состоит в следующем: в короткой перспективе для российского экспорта товаров и услуг снимутся ограничения, а в долгосрочной – произойдет рост конкурентоспособности российского бизнеса, появятся стимулы активнее продавать за рубеж на фоне снижения внутреннего спроса.
То есть ВТО – замечательная площадка, дающая, пожалуй, максимум возможного в современных условиях инструментария для развития торговой политики и продвижения торговых интересов своей страны. Загвоздка в том, что этот инструментарий реально может оказаться полезен не всем членам, а в основном тем, у кого промышленность и сельское хозяйство достигли устойчивости на внутреннем и внешнем рынках. ВТО не способствует развитию экономической самостоятельности развивающихся стран, но помогает им вклиниться в производственные цепочки развитых.
Модернизировать промышленность стран-поставщиков ресурсов в условиях ВТО становится сложнее, чем стран, бедных на ресурсы. Правда, беднейшим сырьевикам (less developed countries) дозволяется государственная поддержка экспорта, поскольку это способствует росту благосостояния населения.
“Для успешного развития внутри ВТО у страны должны быть четко сформулированные промышленная и аграрная политика”, – подчеркивает Татьяна Исаченко. Расширим и актуализируем этот тезис: “Вступлению в ВТО должны были предшествовать десятилетия последовательной индустриальной и аграрной политики, создания внешнеторговой инфраструктуры, ориентированной на высокий уровень конкуренции на международном рынке и сокращение (а на деле – камуфлирование) господдержки”.
Стоит напомнить, что первая работающая индустриальная госпрограмма, предусматривающая выход на верхние переделы и выпуск товаров с высокой добавленной стоимостью, в Казахстане стартовала в 2010 г. Но на первом этапе не была предусмотрена увязка развития отдельных отраслей и предприятий с мерами содействия национальному экспорту. Первая национальная экспортная стратегия, основанная на плане индустриализации, увидит свет только в этом году.
Комплекс мер содействия экспорту, прописанных в стратегии, обрисовала директор департамента экспортных стратегий Нацагентства по экспорту и инвестициям Kaznex Invest Оксана Ким: “Новыми инструментами поддержки экспортеров станут инструменты финансово-страховой поддержки (предэкспортное финансирование и страхование экспорта), которые включают финансирование процесса изготовления экспортной продукции, расходы на приобретение сырья и материалов. Будет создана сеть поддержки казахстанского бизнеса за рубежом, основными функциями которой станут защита и лоббирование интересов нашего бизнеса, поиск потенциальных покупателей, содействие заключению и исполнению внешнеторговых сделок. Для определения приоритетных направлений развития экспорта и координации деятельности ключевых участников инфраструктуры поддержки экспорта будет создан Национальный совет по экспорту. Планируется пустить национальный информационный ресурс для экспортеров и иностранных покупателей обработанной продукции, учредить специальную премию в сфере экспорта “Лучший экспортер года”.
Время для более агрессивного продвижения РК, к сожалению, уже упустила. Наверстать упущенное будет сложно, учитывая, насколько тонко реагируют члены ВТО на любую поддержку экспортно ориентированной промышленности.
Схожий пример демонстрирует казахстанская политика субсидирования агропромышленного комплекса. Нет нужды доказывать, насколько скудна была господдержка АПК страны по международным меркам: в “Агробизнесе-2020” об этом пишут сами чиновники. Но стоит отметить вот какой момент: по данным ЕЭК за 2011 г., Казахстан направил в АПК чуть более $2 млрд. субсидий, 80% которых комиссия оценила как “неискажающие”, то есть подходящие в зеленую корзину ВТО. У россиян уровень субсидий зеленой корзины в том же году составил 18%, у белорусов – 8%. Остальное – субсидии, оказывающие искажающее влияние на рынок, – желтая корзина.
В 2013 г. Астана принимает “Агробизнес” – программу, насыщенную субсидиями желтой корзины. Рискнем предположить: если бы правительство решилось внедрить такую госпрограмму хотя бы пятью (а лучше десятью) годами ранее, то казахстанским переговорщикам в ВТО пришлось бы легче. Сейчас же РК вынуждена отстаивать каждый доллар субсидий агропрому, потому что с этим связан взрывной рост экспорта продуктов животноводства.
Конкурентоспособность несырьевых отраслей экономики стали стимулировать тоже сравнительно недавно – с 2010 г., когда в рамках ТС РК открыла свой рынок россиянам и белорусам, вместе с тем повысив пошлины для товаров из третьих стран. Участие РК в ТС и ЕЭП Акорда регулярно называет тренировочной площадкой для развития конкурентоспособности перед участием в ВТО. Этот образ сложно оспорить, можно лишь заметить, что сомнительно считать тренировкой пятиминутную разгрузочную разминку любителей перед часовым матчем с профессионалами.
Кадровая проблема (то, что провисает всегда и во всех сферах) в таком контексте видится альфой и омегой – первоисточником и следствием просчетов. Даже российские специалисты говорят, что у них сейчас выявляется острейший дефицит специалистов по ВТО, хотя количество и качество курсов по внешней торговле в российских университетах явно превосходит казахстанское. Справедливости ради стоит отметить, что, по информации Международного торгового института в Берне, по меньшей мере 12 казахстанских студентов прошли курсы, связанные с тематикой ВТО, и работают в структуре Минэкономики и бюджетного планирования РК.
Кроме того, в магистратуре экономического факультета Евразийского национального университета с этого учебного года должна была быть внедрена специализация, связанная с ВТО и особенностями внешнеторговой деятельности. Надо ли объяснять, что этого критически мало, ведь субъектов внешнеэкономической деятельности в РК тысячи, а на подготовку хотя бы сотни таких спецов, по самым скромным подсчетам, уйдет не менее пяти лет.
Подытоживая, нужно выделить следующее: Казахстан все эти 20 лет поступал грамотно и дальновидно, когда имплементировал лучшие международные практики бизнес-администрирования, прогрессивные нормы права и технические стандарты. Проблема состояла в том, что страна снимала лучшее без трезвой самокритики. Казахстан перенимал практики стран, решающих качественно другие проблемы, находящихся на более высоком уровне социально-экономического развития. (Эксперт-Казахстан/ Пищепром Украины и мира)