Новый механизм поддержки растениеводства, введенный с начала 2013 г., хорошо адаптирован к требованиям ВТО. Однако он имеет множество технических изъянов, сомнительный социально-экономический эффект и приведет к снижению уровня поддержки отрасли.
Власти меняют принципы поддержки сельского хозяйства. Теперь субсидии станут выделять в расчете на единицу продукции или сельхозугодий. В нынешнем году инициатива внедряется в растениеводстве, где основная часть средств теперь будет распределяться в расчете на 1 га посевов. Подобный подход был анонсирован еще летом прошлого года, но в последние месяцы были обнародованы его конкретные детали. Если применение пилотного инструмента окажется удачным, власти рассчитывают распространить его и на другие отрасли, в частности, на животноводство. Использование нового инструмента поддержки сельского хозяйства дает России весомый козырь в рамках Всемирной торговой организации, однако этим его достоинства, кажется, и исчерпываются.
В 2013 г. вступает в действие новая Государственная программа поддержки сельского хозяйства, рассчитанная до 2020 г. С точки зрения объема и внутренней структуры она схожа с аналогичным документом, который действовал с 2008 г. по 2012 г., однако инструментарий выделения средств на одном из ключевых направлений меняется радикально.
Около половины средств на поддержку растениеводства теперь будет распределяться через совершенно новый для России инструмент – погектарные субсидии. Еще в июле прошлого года министр сельского хозяйства Николай Федоров заявил: “Мы постепенно отступаем от прежних форм прямого субсидирования, переходя к поддержке повышения доходности сельхозпроизводителей”. Судя по множеству аналогичных высказываний федеральных чиновников, включая первых лиц страны, применение нового инструментария стало консенсусным решением властей. Механизм поддержки таков. Федеральный (в основном) и региональный бюджеты выделяют деньги на погектарные субсидии региону, общая величина которых формируется из двух составляющих. Часть средств из федерального бюджета выделяется на поддержание минимальной ставки субсидий только на основе площади посевов. Другая часть, которую называют стимулирующей, рассчитывается с учетом интенсивности сельхозпроизводства и почвенного плодородия в регионе, то есть ее величина варьируется в зависимости от качественных параметров пашни.
В 2013 г. на минимальную ставку субсидии будет направлена основная часть федеральных средств (60%), ее величина составит 125 руб./га. Интенсивность растениеводства будет рассчитываться на основе общего урожая сельхозкультур в регионе, которые приводятся к зерновым единицам (коэффициенты пересчета ведомство опубликовало в феврале этого года). Ну а методика бонитировки сельхозугодий действует уже давно. В этом году на оба механизма Минсельхоз получит из федерального бюджета 15,2 млрд. руб., к 2020 г. сумма увеличится до 37,6 млрд. руб.
“Часть денег для формирования погектарных субсидий должны выделить региональные бюджеты, – рассказывает руководитель группы субсидирования и страхования группы “Разгуляй” Марат Ханбиков. – Но как они будут определять ставки поддержки и с чем будут ее увязывать, не ясно. В регионах со слабым наполнением бюджета мы ожидаем минимальной прибавки от региона, а там, где с этим хорошо, прибавка может быть весьма существенной. Пока нет нормативной документации по субъектам, и денег мы не получали, принципы их распределения тоже не ясны, ожидаем, что ситуация прояснится в марте”.
Вместе с новым инструментом с нового года канули в Лету старые. Прежде государство дотировало (тоже в привязке к площади пашни или объемам производства) закупку горюче-смазочных материалов, удобрений и семян. Это основные статьи операционных издержек растениеводов, размер субсидий составлял от нескольких сотен до тысяч рублей на гектар и играл для растениеводов немалую роль. Кроме того, государство компенсировало им основную часть процентной ставки по банковским кредитам, получаемым на пополнение “оборотки”, чем аграрии активно пользовались. Помимо растениеводства уже сделана первая попытка применить новый инструмент и в животноводстве. С нового года “несвязанные субсидии” будут выделяться в расчете на 1 кг полученного молока – 1,2 руб. для высшего сорта и 40 коп. для первого.
Главный вопрос, который волнует крестьян: уровень господдержки станет больше или меньше? Вопрос, который важен для остальных: насколько эффективным окажется новый инструмент в принципе, особенно по сравнению со старыми? Экспертное сообщество считает, что новый инструмент концептуально лучше старого. “В начале 2000-х вместо прежней практики раздачи аграриям кредитов, которые де-факто не возвращались, был внедрен механизм субсидирования части процентной ставки по займам, – рассказывает бывший аграрий, а ныне председатель научно-экспертного совета комитета по аграрным вопросам Госдумы Александр Фомин. – С точки зрения эффективности и коррупционной емкости это был серьезный шаг вперед. Со временем этот инструмент стал доминировать, в отдельные периоды через него распределялась основная часть аграрных субсидий. При этом реальная, с учетом инфляции и господдержки, стоимость заимствований для аграриев оказалась едва ли не отрицательной (в 2010 г. средняя ставка после вычета субсидий составила 4,3% при инфляции 8,8%. – “Эксперт”). В таких условиях какой смысл вкладывать в бизнес собственные деньги? К настоящему времени кредитная масса в отрасли уже превысила годовой объем производства”. По словам Фомина, отраслевые эксперты и чиновники уже давно поняли, что применение кредитного субсидирования должно быть ограничено и заменено другими инструментами.
Дополнительным мотивом для внедрения погектарного субсидирования стало лучшее соответствие этого инструмента международной практике поддержки сельского хозяйства. “Вообще-то и старые инструменты, и новый относятся к так называемой желтой корзине мер поддержки, применение которых жестко ограничивается (по суммам) ВТО, – рассказывает руководитель отдела устойчивого развития сельских территорий ВИАПИ им. А. А. Никонова Рената Янбых. – Но оказание погектарной поддержки, в отличие, например, от субсидирования отдельных видов ресурсов и цен, относится к менее искажающим рынок мерам, в соответствии с методикой ОЭСР. Эта организация объединяет развитые страны и является местом регулярных дискуссий о мерах защиты сельского хозяйства, в которых как постоянный член участвует и Россия”. “Новый инструмент гораздо понятнее и привычнее для иностранцев, – продолжает Фомин. – Погектарное субсидирование широко используют в Европе, правда, там величина таких субсидий измеряется не сотнями рублей, а сотнями евро. Это обстоятельство наши аграрные чиновники смогут использовать как очевидный аргумент на переговорах с иностранцами”. Вместе с тем аграрный эксперт считает новый инструмент недоработанным; еще больше его беспокоит вероятное существенное сокращение объемов господдержки растениеводства.
Средний размер субсидии из федеральных денег составит 207 руб./га. В Минсельхозе рассчитывают, что регионы выделят на погектарное субсидирование еще около 10 млрд. руб., хотя конкретные суммы будут сильно варьировать от региона к региону. В итоге средняя величина погектарной субсидии должна достигнуть 300 руб. Но, по словам министра Федорова, это приблизительно вдвое меньше прежних объемов субсидирования. В министерстве сообщили, что объем базового финансирования из федерального бюджета они считают крайне недостаточным, и внесли предложение о его увеличении на 10 млрд. руб. уже в нынешнем году. Таким образом, с учетом региональных денег бюджет погектарного субсидирования может достигнуть 36,5 млрд. руб. Но даже в этом случае аграрии окажутся в проигрыше, особенно те, кто ведет интенсивное производство (овощные, бахчевые, свекла, картофель, тепличные хозяйства, орошаемое земледелие) или находится в “слабых” регионах.
“Часть регионов хочет увязать предоставление субсидий со страхованием, – рассказывает Марат Ханбиков. – Для нашей основной культуры, сахарной свеклы, оно обойдется в 350-3000 руб./га, а общие операционные издержки по ее выращиванию составляют 30-40 тыс. руб./га (прошлый год). Имеет ли смысл вообще получать столь небольшую субсидию? Раньше господдержка посевов сахарной свеклы у нас составляла около 2569 руб./га (991 руб. на удобрения, 810 руб. на элитные семена, 768 руб. на пестициды). Помимо этого очень существенное значение для нас еще имела скидка на горюче-смазочные материалы, которую при содействии государства мы получали от производителей. В сезоне 2012 г. она составляла минус 30% к рыночной цене ноября предыдущего года”. “С нынешнего года прекращается практика предоставления скидок на дизтопливо и минеральные удобрения, а это крупные суммы”, – замечает Александр Фомин. В стоимостном выражении объем средств, которые перераспределялись от производителей к аграриям, таким образом, превышал, по оценкам, 10 млрд. руб. в год. Однако подобные скидки не соответствуют нормам ВТО, к тому же они демотивировали производителей к развитию внутреннего рынка и дистрибуции.
С нашей точки зрения, механизм погектарного субсидирования имеет не меньше технических проблем по сравнению со старыми инструментами. Как бы замечательно он ни выглядел в глазах иностранных партнеров, социальный и экономический эффект от его применения грозит оказаться едва ли не отрицательным.
Детальный анализ механизма порождает много вопросов. Почему из получателей субсидий исключены собственники многолетних насаждений (сады, кустарники) и пастбищ, которые также являются производственными сельхозугодьями? Есть и такой нюанс: сельхозпродукцию получают не с посевных, а с уборочных площадей. Первые во вторые могут не трансформироваться, если, например, урожай погибнет. На практике бывает, что погибает он фиктивно, то есть угодья не засеивались вообще. Таким образом, новая схема оставляет значительные возможности для приписок и фальсификаций. Дело в том, что региональные и местные власти исторически тесно связаны с аграриями и к тому же де-факто распоряжаются нераспределенным фондом земель, невостребованными долями пайщиков бывших колхозов и совхозов. Такие земли они смогут оформлять на подставных лиц как обрабатываемую пашню и спокойно получать субсидию, не собирая ни грамма урожая. Скорее всего, уже в нынешнем году статистика зафиксирует удивительный рост посевных площадей в стране, который не будет коррелировать с ростом площадей уборочных и с урожаем.
Но это всего лишь технические проблемы, которые еще можно устранить путем модификации механизма и улучшением практики администрирования. Гораздо хуже концептуальные изъяны принципа поддержки доходности в российских условиях.
В Европе, где широко применяется именно такой механизм, главная задача – ограничение сельскохозяйственного производства и его экологизация. Размер и сам факт выделения погектарных субсидий там зачастую связаны с условиями ограничения сельхозпроизводства и использования экологически ориентированных агротехнологий. Консервация ранимых для эрозии земель. Местные фермеры используют современные технологии, ведут весьма интенсивное производство, они богаты, и задача властей ЕС – поддержать этот уровень богатства и сельского благосостояния, сохранив конкурентоспособность производства.
В России все совершенно не так: главная цель отрасли – развитие инвестиционного процесса и адаптация новых технологий, наращивание производства и замещение продовольственного импорта, который достиг критических размеров. До европейской интенсивности производства как до Луны, а земля в стране сосредоточена вовсе не в руках множества мелких фермеров, а у ограниченного круга крупных производителей.
По факту погектарные субсидии на уровне регионов могут распределяться в соответствии с устоявшейся практикой, когда основную часть госпомощи получает ограниченный круг приближенных к местным и региональным властям хозяйств, как правило, наиболее дееспособных. Другой вариант, более соответствующий идеологии этой меры, – они ровным и тонким слоем будут размазаны по всем аграриям. В таком случае основным акцептором этого вида господдержки окажется огромная масса “лежащих на боку” колхозов и совхозов, которая все еще контролирует основную часть земельного фонда. (Четверть всех сельхозпроизводителей хронически убыточна, а более половины посевов не получают ни грамма удобрений из-за того, что их собственники никак не могут найти на это деньги.) Основная часть упомянутых хозяйств уже давно утратила производственный потенциал и без какого-либо видимого эффекта осваивает госсредства еще с 1990-х. При этом конечными бенефициарами поддержки окажутся не широкие слои сельского населения и пайщики хозяйств, а не самый эффективный менеджмент подобных предприятий. Абсурдность инструмента подчеркивает и вот такое обстоятельство. В России лишь около 3% посевных площадей принадлежит личным подсобным хозяйствам, однако на этой небольшой площади за счет трудоинтенсивности они умудряются производить 41% растениеводческой продукции. Но эта категория производителей по старой традиции господдержку получать не может. (Эксперт/Пищепром и продукты питания Украины, СНГ, мира)