Колоссальная государственная поддержка агропромышленного комплекса начинает давать позитивные результаты. Физический объем валовой сельхозпродукции за десять лет увеличился в четыре раза, с 613 млрд. до 2,3 трлн. тенге. Однако победа достигнута исключительно за счет экстенсивного роста производства. Эффективность труда в казахстанском АПК остается довольно низкой. Субсидирование отрасли без привязки к результатам деятельности порождает у части фермеров иждивенческие настроения и никак не стимулирует к изменению привычных неэффективных способов организации труда.
Государство, конечно же, понимает необходимость повышения эффективности труда в сельском хозяйстве. Однако на ближайшие несколько лет перед нами стоят амбициозные задачи импортозамещения и обеспечения продовольственной безопасности. Их быстрое достижение возможно лишь за счет мгновенного роста сельскохозяйственного производства, что в свою очередь достигается за счет усиленной накачки деньгами. О том, как будет выглядеть казахстанский АПК через десяток лет, похоже, мало кто сегодня задумывается.
В настоящее время в системе АПК действует свыше двадцати различных видов субсидий, большинство из которых направлено на поддержание существующего уклада производства, а не на стимулирование качественного развития.
Субсидии на 1 га, когда фермер получает деньги за каждый гектар обрабатываемых угодий, дотации ГСМ и товарно-материальных ценностей – крупнейшая (51% по итогам 2013 г.) статья бюджета поддержки растениеводов. Погектарные субсидии затрагивают “приоритетные сельскохозяйственные культуры”, списки которых формируются местными органами власти. Целью погектарных дотаций является стимулирование лучшей практики возделывания земли. Ставки таких субсидий дифференцированы по культурам и варьируются в зависимости от применяемой технологии возделывания. Производители, применяющие передовые технологии, например, капельное орошение, а для зерновых – соблюдающие “научные требования” возделывания, должны получать более высокую ставку субсидий.
Механизм действующих погектарных субсидий сложен, из-за чего происходит задержка выплат. Субсидирование на 1 га посевов, субсидирование ГСМ и товарно-материальных ценностей при проведении весенне-полевых и уборочных работ призвано увеличить урожайность, однако по факту не влияет на этот показатель. Кроме того, низкие нормативы выплат на гектар по некоторым культурам, в частности, зерновым, где доля субсидий в себестоимости составляет 2-3%, не влияет на решение фермера увеличивать посевные площади под эти культуры.
Собственная оценка Минсельхоза подтверждает, что погектарная субсидия не дала ожидаемых результатов с точки зрения диверсификации культур. Даже рассматривался вопрос о прекращении или ограничении этой поддержки. Тем не менее утвержденная программа “Агробизнес-2020” все же предусматривает выделение на погектарные субсидии 240 млрд. тенге в течение восьми лет ее действия.
Нежелание отказаться от спорной дотации связано с тем, что правительство проводит политику всеобщей поддержки сельхозпроизводителей, прежде всего, мелкотоварных. На сегодня из 173 тыс. действующих сельхозформирований 165 тыс. представляют собой небольшие крестьянские хозяйства, характеризующиеся низкой платежеспособностью, изношенным парком сельскохозяйственной техники и применением дедовских, а то и прадедовских технологий. С учетом того, что в сельской местности проживает свыше 40% населения, поголовное субсидирование позволяет решить проблему занятости села и удерживает на определенном уровне социальный тонус сельчан.
По сути, погектарное субсидирование больше направлено на финансирование предложения, чем на финансирование спроса. Поголовные субсидии приводят к перепроизводству отдельных видов сельхозкультур, из-за чего закупочные цены на них на внутреннем рынке начинают падать и возникает угроза того, что реализовать продукцию придется ниже себестоимости.
Осуществляя зерновые интервенции, государственная Продкорпорация устанавливает на внутреннем рынке высокие закупочные цены, делая внутренние цены на пшеницу более высокими по сравнению с ценами внешнего рынка, тем самым не только возмещая затраты, но и позволяя фермерам получать на ровном месте дополнительную маржу.
И, похоже, самих фермеров такой порядок дел вполне устраивает. Костанайский областной филиал Союза фермеров Казахстана предлагает субсидии на 1 га зерновых выделять без учета применяемых технологий, но обязательно учитывать балл бонитета почвы (показатель качества почв). Все денежные средства по субсидированию ГСМ, гербицидов, минеральных удобрений вложить напрямую в субсидии на 1 га. Таким образом, будет достигнуто более равномерное и справедливое распределение средств.
Фермеры предлагают объявлять цены закупки зерна в госресурсы весной, перед посевом и определением структуры посевных площадей. А главное – закупать в государственный фонд не только пшеницу и ячмень, но и крупяные, бобовые и масличные культуры по цене себестоимости плюс 30% рентабельности (по итогам 2013 г. средняя рентабельность реализации пшеницы составила 30,7%, по зерновым вообще – 32,8%, в целом в растениеводстве – 36,6%).
Отдельная и крайне злободневная тема – субсидии на удешевление стоимости ГСМ и на другие товарно-материальные ценности (ТМЦ), необходимые для проведения весенне-полевых и уборочных работ. В возделывании зерновых культур из расчета на 1 га эти субсидии занимают менее 5% и являются малочувствительными для крупных производителей.
Для мелких фермеров, не обладающих запасом оборотных средств, дешевые ГСМ и дотационные ТМЦ чрезвычайно важны. Но мелкие фермеры получают удешевленное топливо с трудом, жалуясь на то, что операторы заправочных станций обслуживают в первую очередь именно крупных производителей.
Кроме того, мелких сельхозпроизводителей не устраивает ценовая политика субсидирования ГСМ. Сегодня государство продает фермерам в период сева и уборки урожая топливо по фиксированной и более низкой, чем рыночная стоимость, цене. На деле же после прохождения всех процедур оформления документов и организации доставки ГСМ его стоимость уравнивается с рыночной.
Например, установленная в 2013 г. Минсельхозом льготная цена в 81 тенге/л в Карагандинской области при заключении договора с операторами поставки ГСМ достигала 91 тенге/л, а при получении ГСМ путем самоотгрузки вырастала до 105-110 тенге, сравниваясь с розничными ценами на автозаправках. По этой причине многие мелкие фермеры попросту отказываются от топливных дотаций. По мнению некоторых фермеров, эффективным вариантом для получателей субсидий могла бы стать денежная компенсация разницы между установленной правительством и рыночной ценой ГСМ.
Неэффективность масштабной раздачи бюджетных средств не мешает правительству наращивать государственную поддержку АПК. С прошлого года с целью повышения конкурентоспособности агропрома начата реализация очередной государственной программы – “Агробизнес-2020”, благодаря которой размер дотаций в сельское хозяйство вырастет в 4,5 раза. Новая программа ставит вполне реальные и конкретные цели, прежде всего, финансовое оздоровление субъектов АПК и повышение для них экономической доступности товаров и услуг.
На сегодня финансовое состояние большинства сельхозпроизводителей находится на критическом уровне. В свое время государство раздало сельскому хозяйству в виде льготных кредитов значительные суммы, которые на фоне высоких рисков национального земледелия и животноводства, да и просто неэффективного управления экономикой (отличившегося двумя девальвациями национальной валюты за последние 6 лет) обернулись для сельхозпроизводителей колоссальной закредитованностью. По данным Национального банка, просроченная задолженность по кредитам банков в отрасли сельского хозяйства по итогам 2013 г. составила 35,1 млрд. тенге, а за семь месяцев 2014 г. увеличилась до 68 млрд. тенге. За последний год, июль 2013 г. – июль 2014 г., невозвращенные банкам долги утроились, с 22,3 млрд. тенге до 68 млрд. тенге.
Теперь государство намерено исправить ситуацию и потратить еще $2 млрд. на решение этой проблемы. Программа финансового оздоровления направлена на удешевление кредитных ресурсов.
Государство выделяет субсидии на снижение оплаты процентных ставок по кредитам и лизингу: на 7% годовых в тенге и на 5% в валюте. Под оздоровление попадают договоры, номинальная ставка вознаграждения по которым составляет не более 14% годовых в тенге и не более 10% в валюте. В рамках финансового оздоровления заемщик оплатит только оставшуюся часть вознаграждения. Одновременно до 9 лет увеличивается срок возврата кредита, списываются штрафы и пени.
В текущем году уже одобрены заявки 489 заемщиков (605 кредитных/лизинговых договоров) по программе субсидирования ставок вознаграждения по кредитам и лизингу сельхозтоваропроизводителей. На удешевление кредитов и лизинга казахстанских аграриев по данным заявкам выделены субсидии в 443,6 млн. тенге.
Эксперты достаточно позитивно оценивают оздоровительную новацию. Благодаря ей происходит постепенный переход от прямых субсидий на производство к субсидированию, направленному на привлечение инвестиций и расширение производственных мощностей в сельском хозяйстве. В этом случае каждый вложенный тенге государственных средств позволяет привлечь 10-11 тенге частных инвестиций, притом, что другие виды субсидий в среднем привлекаются меньше.
Но поворот в сторону экономически эффективных способов поддержки сельхозпроизводителей будет иметь слабое действие без решения задачи мониторинга выдаваемых субсидий.
Пока у государства отсутствуют механизмы контроля над тем, соответствует ли фермер или хозяйство стандартам для получения определенных льгот. В частности, сегодня невозможно проверить, использует ли фермер современные технологии возделывания земли. Поэтому сложно сказать, насколько эффективно смогут себя показать новые субсидии, направленные на модернизацию и обновление техники. Сложности проведения модернизации в том, что можно прописать какие угодно критерии для получения льгот, а в итоге иметь спад производства, поскольку вновь непонятно, будет ли получатель субсидий продуктивно пользоваться технологиями.
Минсельхоз недавно объявил, что будет работать над “электронизацией” убыточных субсидий. Однако, прежде всего, надо отработать саму процедуру субсидирования, потому что “электронизировать” хаос невозможно. Следует понять, какие документы на получение субсидий недостаточны, какие избыточны, чтобы отстроить контроль за раздачей средств. Это небыстрое дело, и в нем мы сильно отстаем от передовых стран. В идеале надо упрощать систему субсидирования: делать меньшее количество преференций, чтобы легче было контролировать процесс их выдачи и использования.
Давая оценку программе “Агробизнес-2020”, эксперты Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) в обзоре “Аграрная политика Казахстана-2013” отмечают, что она сохраняет основные механизмы внутренней поддержки, применявшиеся в рамках предыдущей сельскохозяйственной программы – такие, как интервенции на рынке зерна, субсидирование производителей животноводческой продукции и погектарные субсидии производителям растениеводческой продукции.
В новой программе упор по-прежнему делается на поддержку внутренних производителей ввиду усиления конкуренции в условиях интеграции в международную торговлю. Другие цели, связанные с развитием сельского хозяйства, такие, как устойчивое природопользование и сельское развитие, в программе не упоминаются.
Еще одна мера поддержки аграриев, заслуживающая внимания, которую вновь начинают активно внедрять, относится к страхованию рисков растениеводов. Поскольку старая концепция такого страхования не работала, обсуждается новый вариант. Но, судя по всему, он также обречен на неудачу, поскольку не учитывает системных рисков страхования нашего сельского хозяйства: слабой культуры производства, высоких климатических рисков и просто банального мошенничества при получении страхового возмещения.
Подобные риски заставляют страховые компании уклоняться от участия в проблемах растениеводства либо сдавать лицензии на этот вид страхования. По итогам 2010 г. в этом сегменте работали 6 компаний, а на сегодня деятельность по обязательному страхованию в растениеводстве осуществляют лишь 3 страховые компании и 38 обществ взаимного страхования. Следует отметить, что такой вид страхования является убыточным, несмотря на то, что 50% от произведенных страховых выплат компании компенсирует государство. В этой связи в среднем по Казахстану ежегодно обязательным страхованием охватывается лишь 74% посевных площадей.
Новый механизм предусматривает переход от субсидирования страховых выплат к дотации страховых премий с учетом опыта Канады, США и ЕС. Минус названной идеи в том, что такой вариант вообще не выгоден ни страховым компаниям, ни зернопроизводителям. Если ранее государство брало на себя обязательство погашения половины убытков, то теперь оно намерено возмещать производителям гораздо меньшие объемы – сумму страховки, которая является для большинства аграриев вполне подъемной.
Средняя страховая премия на 1 га посевной площади составляет менее 100 тенге, что обусловлено стремлением производителей сэкономить на страховании посевов. При наступлении страхового случая страховая сумма обеспечивает средний размер выплат на 1 га в 3,5-4 тыс. тенге и не достигает покрытия страховых случаев. Учитывая тот факт, что высокие риски в растениеводстве никуда не делись, качество земледелия не улучшается, а государство теперь полностью устранилось от субсидирования выплат, вряд ли страховые компании вернутся к страхованию растениеводства. И вопрос опять в том, как реально, не на словах, стимулировать фермерские хозяйства к улучшению культуры земледелия.
Вопрос эффективности субсидирования сельского хозяйства лежит в плоскости понимания того, какую конечную цель преследует государство, оказывая АПК финансовую поддержку.
Если в правительстве есть консенсус по поводу того, что во главу угла ставится конкурентоспособность или эффективность, тогда задается цель получить на каждый вложенный тенге с десяток тенге, на каждый вложенный доллар – с десяток долларов. Это небыстрый способ поднять АПК, нужно большое финансовое плечо. Нужна наука, нужен маркетинг, ведь если разработки не доводятся до товаропроизводителя, грош им цена.
Основная цель казахстанского субсидирования, которая явно не формулируется, но тем не менее ожидается – увеличение производства, достижение продовольственной безопасности; также есть желание наращивать экспортный потенциал.
И видение правительства в том, что продовольственная безопасность как раз заключается в самообеспечении и замещении. Чтобы увеличить производство достаточно быстро, должна быть система мотивации. Таковой, по сути, становится дотирование фермеров по различным статьям затрат.
Однако мировой опыт показывает, что субсидии редко работают на увеличение эффективности производства. “Предоставление госсубсидий – это расточительная политика, которая искажает цены на сырье, способствует перепроизводству зерна и молока и снижает конкурентоспособность сельского хозяйства. Из-за субсидий фермеры не могут правильно реагировать на сигналы рынка и внедрять инновации”, – говорят в ОЭСР.
Производительность растет быстрее без субсидий: в игру вступает банальная конкуренция; но для РК это долгосрочная стратегия. Действовать быстро заставляет ситуация с внешней торговлей. За последние два года структура торгового оборота по сельскохозяйственным товарам стала меняться в пользу ближайших соседей. Казахстан больше импортирует и экспортирует товаров в страны СНГ, чем в другие страны.
В странах-партнерах Казахстана по Таможенному союзу, РФ и Беларуси, государство в кратных размерах больше субсидирует сельхозпроизводителей и при пересечении границы с Казахстаном, особенно в северных областях, их продукция дешевле местной. Здесь возможны два варианта. Первый – подождать, пока соседи исчерпают финансовые возможности. В любой стране огромная государственная поддержка не может продолжаться бесконечно, поскольку требует колоссальных ресурсов. Второй – вступить в войну субсидий. Судя по всему, Казахстан выбрал второй вариант.
На сегодня уровень поддержки агросектора в Беларуси и России более высокий, чем в Казахстане. В России соотношение объема государственной поддержки сектора к валовому выпуску в 2013 г. составило 6,2% по сравнению с 3,7% в Казахстане. Уровень господдержки АПК в Беларуси составлял по итогам 2012 г. 8,7% от валовой стоимости произведенных сельскохозяйственных товаров, тогда как в Казахстане – лишь 3,4%. При этом стоит отметить, что в 2014 г. в Казахстане объем государственной поддержки вырос с 88 млрд. тенге до 155 млрд. тенге, что при сохранении прошлогоднего уровня валового выпуска составит около 6,5%.
Акцентируя внимание на количественной поддержке АПК в странах ТС, мало кто сравнивает экономическую эффективность расходования этих денег.
Весомый и позитивный показатель белорусского АПК – более высокая производительность труда, она составляет $5,3 тыс. на одного работающего. В России и Казахстане показатели труда идентичные – $3 тыс. на одного работающего. Однако здесь следует обратить внимание на структуру сельхозпроизводителей. В Беларуси изначально ставка делалась на развитие крупных хозяйств. Там были сохранены колхозы, а также связь науки, образования и сельскохозяйственного производства.
Казахстан же долго не мог определиться, по какому пути развивать сельское хозяйство. Вначале ставка делалась на мелкие частные хозяйства по примеру Канады и Австралии. Теперь государство серьезно поддерживает крупных и средних производителей.
Страна потеряла время и теперь наращивает упущенное экстенсивными методами. Но и расширять неконкурентное производство Казахстан тоже не может. Раздача субсидий направо и налево исходя из принципа справедливости чревата тем, что для эффективных хозяйств такие суммы недостаточны, у неэффективных же создается иллюзия, что можно ничего не делать.
Приоритет политики импортозамещения, наращивание роста производства без привязки к повышению конкурентоспособности не имеют будущего. Раздача ресурсов не сопровождается качественными изменениями в инфраструктуре, управлении водными и земельными ресурсами, в системе ветеринарии и фитосанитарии, в сфере сельскохозяйственного образования и науки.
Необходимо решить для себя важный вопрос. Либо правительство управляет процессом развития АПК, поднимает его конкурентоспособность и решает при этом сопутствующую проблему: улучшает качество сельской жизни, чтобы местное население не стремилось в города, где им никто не гарантирует ни крыши над головой, ни достойно оплачиваемых рабочих мест. Либо консервируются проблемы агропрома и села, замазывая их ежегодным увеличением бюджетных средств на поддержку неэффективных и нежизнеспособных сельхозпредприятий.
Вопрос, как долго будет оказываться масштабная помощь селу, определяется возможностями государственного бюджета и нефтяного фонда. 3 трлн. тенге, выделенные на программу “Агробизнес-2020”, далеко не единственные и, скорее всего, не последние. До этого 120 млрд. тенге выделялось на развитие животноводства, еще была известная программа “Ауыл” и др.
Авторам кажется, что аграрная политика должна включать не только количественные целевые показатели в виде определенного уровня урожайности, рентабельности, производительности труда и производства физического объема сельхозпродукции. Обязательно должно учитываться улучшение качества жизни сельчан.
В обзоре ОЭСР отмечает, что реформа аграрной политики предполагает не только более сильный акцент на обеспечение общих услуг для сектора и укрепление соответствующих институтов, но и разработку новых мер поддержки управления рисками в сельском хозяйстве, стимулирования устойчивого использования сельскохозяйственных ресурсов. (Эксперт-Казахстан/Пищепром Украины и мира)